Organizzazione delle Nazioni Unite
Una storia di grandi speranze mondiali e di problemi irrisolti

Si stanno compiendo tre quarti di secolo dalla Conferenza di San Francisco dell’ormai lontano 1945, in cui – sull’onda dell’entusiasmo per la pace finalmente in arrivo – venne stabilito di fondare l’Organizzazione delle Nazioni Unite, massimo Soggetto giuridico di diritto internazionale. Al riguardo, giova ricordare che la Conferenza era stata convocata a iniziativa di Stati Uniti, Gran Bretagna, Unione Sovietica e Cina Nazionale (l’attuale Republic of China-Taiwan) per dare vita a una nuova Istituzione di diritto pubblico, dotata di poteri adeguati al fine di garantire pace, sicurezza, rispetto dei diritti umani e potenzialità di sviluppo economico: gli obiettivi nel cui perseguimento la vecchia Società delle Nazioni aveva fallito, come era stato dimostrato dai conflitti coloniali, dall’oppressione di tanti popoli, e infine, dalla nuova guerra mondiale e dai suoi 49 milioni di Vittime.

La Conferenza, a cui parteciparono 50 Stati, si concluse con l’approvazione dello Statuto e l’avviamento dei primi atti organizzativi. Da allora, i Paesi aderenti all’ONU sono saliti a più riprese, fino a comprendere tutti gli Stati indipendenti del mondo, con le sole eccezioni di Taiwan (sebbene il Governo di Taipei appartenga al gruppo dei fondatori) e del Vaticano, che fruisce del ruolo di Osservatore. In effetti, quello di Taiwan (ROC) resta un caso molto particolare, perché il Paese venne estromesso nel 1971, e non senza forti polemiche, onde fare posto alla Repubblica Popolare Cinese di Mao Tse Tung: la situazione è ben lungi dall’essere risolta, anche se la ROC è stata riconosciuta ufficialmente da 22 Stati, oltre a mantenere rapporti sia pure informali, ma commercialmente molto importanti, con quasi tutto il mondo.

Il numero degli Stati membri è cresciuto in modo accelerato dopo la caduta del Muro di Berlino (1989) e la comparsa sulla scena internazionale dei nuovi Paesi sorti dalla dissoluzione dell’URSS, ma anche da quelle della Jugoslavia, della Cecoslovacchia e da analoghe «secessioni» africane: gli Stati membri assommano a 193, cui si aggiungono gli «Osservatori permanenti» (Città del Vaticano, Sovrano Militare Ordine di Malta). Le sette accessioni ufficiali più recenti sono quelle formalizzate nel nuovo millennio, che nell’ordine hanno interessato Serbia (2000), Tuvalu (2000), Svizzera (2002), Timor Leste (2002), Montenegro (2006), Sudan del Sud (2011) e Palestina (2012).

Oggi, la rappresentanza giuridica e politica in seno all’Organizzazione è sostanzialmente totalitaria e tendenzialmente definitiva, ma il numero stesso dei Paesi membri e le loro conflittualità talvolta ricorrenti dimostrano quali siano i problemi di governo e di accordo sia pure maggioritario, nonostante le capacità diplomatiche e organizzative del momento esecutivo. Il solo Paese assente di effettivo rilievo sullo scacchiere mondiale è la Repubblica di Cina, ma anche a prescindere da questo oggettivo «vulnus» a danno di una realtà importante come quella di Taiwan, le strozzature nell’attività dell’ONU restano di tutta evidenza.

Organi fondamentali sono l’Assemblea Generale, il Consiglio di Sicurezza, il Consiglio Economico e Sociale, la Corte Internazionale di Giustizia e il Segretariato Generale, che hanno sede a New York con la sola eccezione della Corte, operante all’Aja (Paesi Bassi) nel Palazzo della Pace. All’Organizzazione sono collegate, direttamente o indirettamente, parecchie «filiazioni» internazionali con compiti specifici molto diversi, ivi comprese quelle complementari costituite nella storia del sistema a iniziativa del Segretariato. Tra le più importanti espressioni della galassia ONU si debbono ricordare nelle rispettive sfere di operatività: Banca Mondiale (finanza), FAO (alimentazione), Fondo Monetario Internazionale (economia), Organizzazione Internazionale del Lavoro (occupazione e sviluppo), Organizzazione del Commercio Mondiale (interscambio), Organizzazione Mondiale della Salute (benessere e sanità), UNIDO (cooperazione), UNESCO (cultura), UNEP (ambiente), UNICEF (tutela dell’infanzia).

È inutile aggiungere che l’Organizzazione costituisce un centro di potere tanto più vasto, in quanto fondato sul ridimensionamento delle sovranità nazionali degli Stati membri, sia pure in misura inversamente proporzionale al rispettivo peso politico. Eppure, nonostante questo potere, molte attese che il mondo aveva riposto nelle Nazioni Unite sono rimaste in lista d’attesa, non senza delusioni talvolta rilevanti.

La complessa macchina dell’ONU ha dato vita a un Soggetto le cui competenze istituzionali sono di portata talmente ampia da affievolire necessariamente, poco o tanto che sia, la potestà di ogni Paese: innovazione davvero importante, sia dal punto di vista strettamente giuridico, sia sul piano delle implicazioni politiche. In effetti, l’obiettivo fondamentale di tutela della pace e della sicurezza, codificato nello Statuto e accettato da tutti, sembra giustificare la formula di una «sovranità ridotta» liberamente accolta dai membri dell’Organizzazione, anche se talvolta non condivisa nei fatti, in specie da parte dei cosiddetti «Stati canaglia» (sulla cui effettiva carenza etica molto si discute, anche se le azioni che ne conseguono sono limitate e spesso velleitarie).

Non sempre l’obiettivo prioritario della pace viene raggiunto, e le sacche di ostacoli anche rilevanti permangono numerose. Nonostante la possibilità di utilizzare forze militari internazionali per il raggiungimento dell’obiettivo (i cosiddetti caschi blu), in talune circostanze hanno prevalso le ragioni di Stato dei maggiori Paesi o la straordinaria ampiezza del problema, come fu dimostrato, in epoche diverse, dalle tragedie del Biafra o del Ruanda risoltesi con altrettanti genocidi; e non sono mancati casi talvolta clamorosi di corruzione che non hanno giovato all’immagine dell’ONU, pur senza discuterne la filosofia.

Del resto, in altri casi come quelli del Kosovo, della Serbia o di Timor Leste, l’opera delle Nazioni Unite ha giovato, sia pure fra tante difficoltà, a conservare un pur precario equilibrio e a sostenere l’indipendenza dei Paesi interessati. Non altrettanto può dirsi per diverse situazioni significative di competizione attuali, come nel caso assai rilevante del contenzioso russo-ucraino, i cui riflessi si sono allargati a macchia d’olio soprattutto in Europa, anche a fronte di sanzioni non condivise da tutti; per non dire di forti contrasti interni ma con riflessi internazionali importanti, come nei casi attuali della Libia, della Siria, della questione curda, di Myanmar.

Non sono mancati episodi di contenziosi irrisolti in sede ONU ma pervenuti a diversa conclusione, come è accaduto per la storica vertenza fra Argentina e Cile a proposito del Canale di Beagle risolta con la mediazione del Vaticano, quasi a dimostrare che in talune occasioni si possono raggiungere intese significative anche a fronte di insuccessi della massima Organizzazione sovranazionale. Va da sé che – alla fine – la propensione conciliatrice degli Stati in dissidio risulta determinante, dando luogo a un temporaneo recupero della propria sovranità ma nello stesso tempo all’accettazione dei canoni essenziali della politica di buon vicinato: cosa non sempre facile, come nel caso di Croazia e Slovenia, tuttora impegnate nella vertenza internazionale per il regime delle acque territoriali nel golfo di Pirano e per la definizione del confine terrestre.

La strozzatura più importante è di tipo istituzionale, e riguarda il funzionamento del Consiglio di Sicurezza, l’Organo specificamente preposto al governo della pace e agli interventi necessari per la sua difesa. Infatti, se per le normali decisioni di procedura è richiesto il voto favorevole di nove membri su quindici, per quelle con prioritaria valenza politica, non esclusa l’opzione militare, serve il voto di tutti i membri permanenti (gli altri sono a rotazione), ovvero delle grandi Potenze, che nella pratica si traduce in un vero e proprio diritto di veto. In altri termini, le buone intenzioni iniziali hanno finito per cedere il passo, ancora una volta, alla vecchia politica «realistica» di Otto von Bismarck, sempre sulla cresta dell’onda nonostante i richiami al «politicamente corretto» anche in campo internazionale. In altri termini, il sistema democratico applicato in sede ONU è tuttora perfettibile.

Un ruolo di particolare importanza organizzativa e tattica è quello del Segretario Generale, la cui scelta è sempre ardua, data l’enorme importanza degli interessi in gioco, e la lunga durata dell’incarico. Al momento, le personalità che si sono avvicendate alla guida dell’Organizzazione assommano a dieci (con una durata media di sette anni e mezzo) quali espressioni di altrettanti Paesi, generalmente di seconda fascia: nell’ordine, Regno Unito (Gladwyn Jebb), Norvegia (Trygve Lie), Svezia (Dag Hammarskjoeld), Birmania (U-Thant), Austria (Kurt Waldheim), Perù (Javier Perez de Cuellar), Egitto (Boutros-Ghali), Ghana (Kofi Annan), Corea del Sud (Ban Ki-Moon), Portogallo (con l’attuale Segretario Antonio Guterres). Vale la pena di rammentare che in qualche caso, con particolare riguardo a quello di Waldheim, i giudizi non furono positivi, sia pure a posteriori, non tanto per l’attività svolta nell’Organizzazione quanto per quella maturata durante la Seconda Guerra Mondiale al servizio del Reich: non sempre la storia è capace di onorare il memento di Tacito, secondo cui la verità deve essere perseguita in chiave di equilibrio, oggettività e pertinenza. D’altra parte, alla scelta del Segretario Generale, come è logico in un contesto come quello dell’ONU che aspira a governare il mondo o quanto meno a eliderne le discrasie, corrisponde generalmente una scelta di compromesso.

Nei confronti delle maggiori Potenze risulta problematico, a causa dei rapporti di forza che in via di fatto regolano la vita dell’Organizzazione, comminare sanzioni adeguate, diversamente da quanto accade nei confronti di Paesi minori, soprattutto per mezzo dell’intervento armato, sia pure quale «extrema ratio». È il caso di ricordare, per attenersi a vicende ormai storiche, come gli interventi degli Stati Uniti in Iraq, della Russia in Caucaso, o della Cina in Tibet, non abbiano trovato in sede ONU un «contemperamento» funzionale delle opposte esigenze (secondo la felice espressione di Giovanni Botero), come sarebbe stato necessario in termini puramente statutari. Al contrario, in quegli episodi la volontà politica delle grandi Potenze intervenute nelle crisi si sarebbe tradotta in misure di forza che non corrispondono allo spirito dell’ONU e nemmeno alle sue raccomandazioni del momento.

Da questo punto di vista, non è azzardato affermare che l’affievolimento della sovranità di cui si diceva non è stato uguale per tutti: cosa che propone riflessioni non effimere sul carattere velleitario dell’eguaglianza fra Stati, principio giuridicamente ineccepibile ma di ardua traduzione nella pratica politica: al pari di quella tra altri soggetti giuridici e tra persone fisiche, anch’essa appare condivisa sul piano deontologico ma si rivela un «noumeno» quando si tratta di passare alla prova dei fatti.

Nondimeno, gli obiettivi dell’ONU non sono rimasti sempre sulla carta. A livello istituzionale, e nello stesso ambito della gente comune, si è fatta strada l’idea di un impegno concreto e realistico a favore della pace, e quindi, di uno sviluppo reale e duraturo, idoneo a garantire condizioni di vita migliori per una popolazione mondiale in rapida crescita. Oggi, nessuno discuterebbe i grandi principi giuridici che furono garantiti nelle Dichiarazioni dei Diritti dell’Uomo: lo Statuto dell’ONU muove proprio dal loro imperativo categorico estendendo queste norme di alta valenza etica ai rapporti fra Stati, che del resto sono costituiti dai loro cittadini e dal «patto sociale» che li unisce. Ciò, pur nella consapevolezza che la realizzazione di quei principi esprime una meta lontana cui guardare come obiettivo teleologico senza vincoli di tempo e di spazio.

Le grandi speranze si propongono per un periodo talmente lungo da richiamare alla memoria le «infinitudini» di Nicola Cusano, le suggestioni della Città del Sole di Tommaso Campanella, ovvero le celebri «convergenze parallele» care all’immagine proposta da Aldo Moro, e prima ancora, la nobile utopia di Padre Ernesto Balducci che aveva ipotizzato il disegno di una vera e propria «Repubblica Universale» come garanzia autentica di pace e di progresso: al momento nulla più di un sogno mirabolante, ma non per questo privo di percezioni avveniristiche e di rispettosa considerazione, se non altro alla luce dello spirito costitutivo dell’ONU e degli ideali che furono codificati nel suo Statuto.

(dicembre 2019)

Tag: Carlo Cesare Montani, Conferenza di San Francisco, Taiwan, Stati Uniti, Gran Bretagna, Unione Sovietica, Taipei, Città del Vaticano, Berlino, Jugoslavia, Cecoslovacchia, Ordine di Malta, Serbia, Tuvalu, Svizzera, Timor Leste, Montenegro, Sudan del Sud, Palestina, Biafra, Ruanda, Kosovo, Europa, Libia, Siria, Myanmar, Argentina, Cile, Canale di Beagle, Croazia, Slovenia, Pirano d’Istria, Norvegia, Svezia, Birmania, Austria, Perù, Egitto, Ghana, Corea del Sud, Portogallo, Iraq, Russia, Caucaso, Tibet, Organizzazione delle Nazioni Unite, Mao Tse Tung, Otto von Bismarck, Gladwyn Jebb, Trygve Lie, Dag Hammarskjoeld, U-Thant, Kurt Waldheim, Javier Perez de Cuellar, Boutros-Ghali, Kofi Annan, Ban Ki-Moon, Antonio Guterres, Publio Cornelio Tacito, Giovanni Botero, Nicola Cusano, Tommaso Campanella, Aldo Moro, Padre Ernesto Balducci, ONU.